Plan zagospodarowania przestrzennego a zmiana wartości nieruchomości

Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że na terenie działania organu, który go ustanowił, plan ten ma charakter prawa powszechnie obowiązującego. Plan składa się z części tekstowej oraz załączników w postaci części graficznej i wymaganych rozstrzygnięć. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mogą znaleźć się bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. W każdym jednak przypadku adresatem tych postanowień jest każdy, kto ma prawo do terenu znajdującego się w granicach planu miejscowego, kto korzysta lub zamierza korzystać z terenu objętego tym planem.
Wskutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego bądź też jego zmiany niejednokrotnie dochodzi do zmiany wartości nieruchomości usytuowanych w obrębie jego oddziaływania. Zmiana ta może polegać zarówno na obniżeniu, jak i zwiększeniu wartości nieruchomości.
Ustawodawca przewidział w takim przypadku uprawnienia zarówno dla właścicieli nieruchomości i ich użytkowników wieczystych, jak i wójta, burmistrza lub prezydenta, które skrótowo zostaną omówione poniżej.

Uprawnienie do żądania wykupienia nieruchomości lub jej części
Co do zasady – jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać wykupienia nieruchomości lub jej części. Ustalenie czy nieruchomość może być wykorzystana w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem opiera się zarówno na faktycznym jej wykorzystaniu w dacie uchwalenia planu czy też jego zmiany ale także winno uwzględniać istniejące możliwości w tym zakresie, a więc to jak dana nieruchomość mogłaby zostać wykorzystana. Najczęściej opisana sytuacja ma miejsce wówczas gdy dany obszar zostanie mocą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony na realizację jakichś celów publicznych, aczkolwiek zmiana nie musi być związana z zaspakajaniem potrzeb publicznych, może to dotyczyć też np. zmiany przeznaczenia gruntu.
Należy przy tym pamiętać, że można żądać wykupienia nieruchomości w całości lub części także wówczas, gdy nie doszło do obniżenia wartości nieruchomości. Ustawodawca nigdzie bowiem nie zastrzegł, że zmiana sytuacji właściciela czy użytkownika wieczystego polegająca na niemożliwości lub istotnym ograniczeniu korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem musi przybrać postać pogorszenia.
Wykonanie obowiązku wykupu nieruchomości lub jego części realizowane jest w ciągu 6 – miesięcy od daty złożenia skutecznego wniosku przez uprawnionego. Oznacza to tym samym, że wraz z rozpoczęciem się 7 miesiąca gmina pozostaje w opóźnieniu w realizacji wykupu, co skutkuje dla uprawnionego prawem do należności odsetkowych za okres opóźnienia liczonymi od ceny wykupu, która powinna być zapłacona przy realizacji wykupu. Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że we wspomnianym czasie gmina powinna nie tylko zawrzeć umowę o wykup nieruchomości ale także uiścić cenę wykupu. Cena ta ustalana jest w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem winna zostać ustalona na podstawie ekspertyzy rzeczoznawcy majątkowego. Cena wykupu ma wyrównać właścicielowi różnicę i nie może ona być oczywiście ani źródłem dochodu albo straty wynikającej zmienionego statusu nieruchomości (patrz wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2018 r., sygn.akt I ACa 261/17).
W sytuacji gdy gmina odmówi realizacji roszczenia o wykup bądź też pozostawać będzie w opóźnieniu w jego realizacji właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje prawo dochodzenia swoich praw w drodze procesu sądowego opartego na przepisach art. 64 kodeksu cywilnego i art. 1047 kodeksu postępowania cywilnego.

Żądanie odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę
Przy spełnieniu warunków opisanych powyżej właściciel/użytkownik wieczysty ma również prawo do domagania się od gminy odszkodowania w granicach szkody jaką poniósł w wyniku uchwalenia/zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Statystycznie najczęściej z roszczeniem tym będziemy mieć do czynienia wówczas gdy na skutek wejścia w życie czy też planu zagospodarowania przestrzennego utracona zostanie możliwość zabudowy nieruchomości, potwierdzona wcześniej decyzją o warunkach zabudowy. Ponieważ w przepisie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o rzeczywistej szkodzie oznacza to, że chodzi o szkodę, która polega na obniżeniu wartości nieruchomości lub która pozostaje w bezpośrednim związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości (tak wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 października 2007 r. wydany w sprawie V CSK 230/07).
Szkodę należy ustalić z uwzględnieniem dyrektyw płynących z treści art. 361 kodeksu cywilnego, a tym samym dokonać trzeba porównania wartości aktywów poszkodowanego po wyrządzeniu szkody, ze stanem, jaki by istniał, gdyby mu szkody nie wyrządzono. Oczywiście ustalenie wysokości szkody zawsze wymaga wiedzy specjalistycznej, a tym samym musi ono znaleźć źródło w opinii rzeczoznawcy majątkowego.
Roszczenie o odszkodowanie również ma charakter cywilny co oznacza, że postępowanie administracyjne nie jest właściwą drogą ani do ustalenia wysokości odszkodowania, ani rozstrzygnięcia sporu, jaki powstał między organem a uprawnionym do żądania odszkodowania na przykład co do jego wysokości. Tym samym właściciel winien dochodzić go w drodze procesu przed sądem powszechnym. Wójt, burmistrz czy prezydent nie ma możliwości ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji administracyjnej.
Trzeba też mieć świadomość, o czym przypomina choćby teza wyroku sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn.akt I ACa 1672/16, że warunkiem skuteczności powództwa o odszkodowanie jest posiadanie statusu właściciela albo wieczystego użytkownika nieruchomości zarówno w dniu wejścia w życie nowego lub zmienionego planu miejscowego, jak i dniu wytoczenia powództwa oraz utrzymanie go do chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku przez sąd drugiej instancji.
Na koniec zaakcentuję tylko, że w przypadku gdy właściciel bądź użytkownik wieczysty zbywają nieruchomość, a jej wartość wskutek uchwalenia lub zmiany planu uległa obniżeniu i nie skorzystali oni z roszczeń o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę lub wykupienie nieruchomości w całości lub części oraz nie zawarto umowy zamiany, to mogą oni żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Obniżenie wartości nieruchomości lub jej części stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego a wartością nieruchomości po jego uchwaleniu.

Opłata planistyczna z tytułu wzrostu wartości nieruchomości
Opłata planistyczna zwana także rentą planistyczną jest z kolei należna wówczas gdy w wyniku uchwalenia bądź zmiany planu zagospodarowania przestrzennego następuje wzrost wartości nieruchomości, a właściciel lub użytkownik ją zbywa. Dodatkowo zbycie nieruchomości przez jej właściciela musi nastąpić przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.
Opłatę tą pobiera wójt, burmistrz albo prezydent miasta i nie może ona być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Pobranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest – co do zasady – obligatoryjne. Warto wiedzieć, że opłata jest należna także wtedy gdy właściciel sprzedaje nieruchomość poniżej jej rzeczywistej wartości. Warunkiem jej naliczenia jest bowiem wyłącznie fakt wzrostu wartości, a nie uzyskanie przez właściciela konkretnej korzyści w wyniku zbycia nieruchomości. W wyroku z dnia 15 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn.akt II SA/Gl 791/18) wskazał, że także zbycie nieruchomości, która jedynie w części objęta jest planem miejscowym, może stanowić podstawę ustalenia opłaty jednorazowej od tej części, o ile wzrosła jej wartość wskutek uchwalenia tego planu.
Dodatkowo koniecznym jest wyjaśnienie, na bazie dorobku judykatury, w tym np. wyroku Sądu Najwyższego z 11.03.2011 r., sygn.akt II CSK 321/10, iż pojęcie „zbywa” nie może być utożsamiane ze wszystkimi, tj. zarówno odpłatnymi, jak i nieodpłatnymi formami przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego. Uznano tam bowiem, iż pojęcie to oznacza tylko przeniesienie prawa własności albo użytkowania wieczystego w drodze odpłatnej czynności prawnej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreślił, że nie ma uzasadnionych podstaw, aby tym pojęciem obejmować także przypadki zbycia prawa własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości – jak w wypadku darowizny – pod tytułem darmym. I tak np. renta planistyczna nie będzie należna w przypadku wniesienia współwłasności nieruchomości jako aportu do spółki cywilnej, zniesienia współwłasności nieruchomości poprzez jej fizyczny podział lub gdy własność uzyskuje tylko jeden z małżonków w zamian za środki pieniężne pochodzące z ich majątku wspólnego, które w całości lub części obejmuje drugi małżonek – bez spłaty udziału małżonka.
Renta planistyczna nie ma charakteru cywilnoprawnego bowiem źródłem jej powstania są przepisy materialnego prawa administracyjnego.
Pożądanym byłoby pamiętać, że uniknięcie konieczności opłaty nie jest łatwe (co nie oznacza niemożliwe) choćby z tego względu, że w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy dotyczącej zbycia nieruchomości, w formie aktu notarialnego, notariusz jest zobowiązany przesłać wypis z tego aktu wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta, a ten winien bezzwłocznie ustalić opłatę planistyczną w drodze decyzji.

Oczywiście powyższe opracowanie nie jest wyczerpujące, pomija ono wiele aspektów związanych z opisanymi roszczeniami, w tym np. możliwości umarzania renty planistycznej, możliwości zamiany nieruchomości i inne.